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基本案情
男子王某新開了一家家具生產(chǎn)作坊，開工僅一周后就被人舉報環(huán)保審批手續(xù)不全。經(jīng)調(diào)查，屬地生態(tài)環(huán)境局認定王某的家具生產(chǎn)作坊存在兩類違法行為：一是未辦理環(huán)境影響評價審批手續(xù)，二是配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未經(jīng)環(huán)保驗收。遂根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，決定對其違法行為一罰款10800元，違法行為二罰款20萬元。
但是，王某認為環(huán)境保護設(shè)施驗收的主要依據(jù)包括建設(shè)項目環(huán)境影響報告表及審批部門的審批決定。因此，其違法行為一必然導(dǎo)致違法行為二，兩個違法行為之間具有因果性，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)僅對違法行為一進行處罰。為此，王某將生態(tài)環(huán)境局起訴至法院。
法律條款
一、環(huán)境影響評價審批手續(xù)。根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》第十項第27條規(guī)定，家具制造業(yè)中，除“有電鍍或噴漆工藝且年用油性漆量（含稀釋劑）10噸及以上的”需要編制環(huán)境影響報告書外，其他類型的家具制造均須編制環(huán)境影響報告表。
經(jīng)調(diào)查，王某新開的家具生產(chǎn)作坊未編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告表，未辦理環(huán)境影響評價審批手續(xù)?！董h(huán)境影響評價法》規(guī)定，建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告表的處建設(shè)項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款。王某自述項目總投資額為36萬元，處罰決定對其罰款10800元，罰款數(shù)額占項目總投資額的百分之三，符合上述規(guī)定。
二、環(huán)境保護設(shè)施驗收。根據(jù)《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》第七條，建設(shè)項目配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施經(jīng)驗收合格后，其主體工程方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用。
經(jīng)調(diào)查，王某新開的家具生產(chǎn)作坊已安裝了配套的環(huán)境保護設(shè)施并投入使用，未驗收?！督ㄔO(shè)項目環(huán)境保護管理條例》規(guī)定，配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未經(jīng)驗即投入生產(chǎn)或者使用的，處20萬元以上100萬元以下的罰款。處罰決定對王某罰款20萬，符合上述規(guī)定。
三、環(huán)境保護設(shè)施驗收的依據(jù)。根據(jù)《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》第三條，建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收的主要依據(jù)包括：（三）建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）及審批部門審批決定。
不同意見
王某向法院提起訴訟后，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門內(nèi)部產(chǎn)生了3種不同觀點：
觀點一：王某存在兩個不同性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境違法行為，適用不同的法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)分別裁量，合并處罰，即罰款21.08萬元。
觀點二：王某的兩個違法行為具有因果性，未辦理環(huán)境影響評價審批手續(xù)必然導(dǎo)致環(huán)境保護設(shè)施無法驗收。因此，應(yīng)以未辦理環(huán)境影響評價審批手續(xù)進行處罰，即罰款1.08萬元。同時，責(zé)令補辦環(huán)境影響評價審批手續(xù)后，限期完成環(huán)境保護設(shè)施驗收。
觀點三：王某實施的建設(shè)、生產(chǎn)行為是基于同一個目的的行為，應(yīng)該認定為一個違法行為，該行為在不同階段違反了不同的法律。對于此類違法行為，雖適用不同的法律法規(guī)，但行為只有一個，不能對一個行為進行重復(fù)評價，應(yīng)“擇一從重”進行處罰，即罰款20萬元。
個人建議
生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門內(nèi)部之所以存在3種不同觀點，癥結(jié)在于本案中違法行為個數(shù)的認定。新《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第七條明確，對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。但該辦法并未明確定義何謂“同一個違法行為”。
目前法律界大多認為同一個違法行為是指一個獨立的違法行為而非一類違法行為。同一個違法行為在實施的主體上，是同一違法行為人。同一個違法行為是指一個違法事實而非一次違法事件。
而本案中，王某實際上存在兩個行為，一是建設(shè)行為，二是生產(chǎn)行為。筆者認為違法行為如處于持續(xù)、無法中斷的狀態(tài)下，則應(yīng)當(dāng)認定為一個違法行為而非多個違法行為。
例如，王某家具生產(chǎn)作坊未批先建的行為完成后，家具生產(chǎn)作坊必將在一段時間內(nèi)存在，直至被執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)。那么這段時間內(nèi)，未批先建的違法狀態(tài)是持續(xù)的，無法中斷。因此可將未批先建和家具生產(chǎn)作坊一段時間內(nèi)存在認定為一個違法行為。但該案中，王某未批先建后又發(fā)生了另外一項違法行為，即投入生產(chǎn)。未批先建的建設(shè)項目并不是必須投入生產(chǎn)，兩者之間具有明顯的獨立性。因此將其認定為一個違法行為明顯不對，故觀點三不成立。
觀點二中認為兩個違法行為具有因果性值得商榷。兩個違法行為之間是否有因果關(guān)系，主要是看一個違法行為是否是另一個違法行為的必經(jīng)階段，組成部分或當(dāng)然結(jié)果。
環(huán)境保護設(shè)施驗收的依據(jù)除了建設(shè)項目環(huán)境影響報告表及審批部門審批決定以外，還需符合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件以及建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)規(guī)范。
因此，未辦理環(huán)境影響評價審批手續(xù)并不是環(huán)境保護設(shè)施未驗收的必經(jīng)階段和組成部分。如不符合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件以及建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)規(guī)范，也會導(dǎo)致環(huán)境保護設(shè)施無法驗收。
同時，王某家具生產(chǎn)作坊建成后，如未投入生產(chǎn)，也不會導(dǎo)致違法行為二的發(fā)生。因此，環(huán)境保護設(shè)施未驗收并不是未辦理環(huán)境影響評價審批手續(xù)的當(dāng)然結(jié)果。所以筆者認為王某的兩個違法行為之間并不存在因果關(guān)系。
觀點一認定的事實清楚，適用法律正確，也得到了法院的支持。最終，法院判決駁回了王某的訴訟請求。屬地生態(tài)環(huán)境局也在第一時間指導(dǎo)王某補辦環(huán)境影響評價審批手續(xù)以及組織環(huán)境保護設(shè)施驗收。
同時，考慮到王某初創(chuàng)業(yè)、剛生產(chǎn)，確實存在經(jīng)濟困難，難以繳納罰款，故告知其可申請延期或者分期繳納罰款。王某在執(zhí)法人員的指導(dǎo)下，向?qū)俚厣鷳B(tài)環(huán)境局提出了申請。屬地生態(tài)環(huán)境局第一時間批準(zhǔn)了申請，王某將分期繳納罰款。
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